การทำประชามติต่อการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเทศฝรั่งเศส

          รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสให้ประชาชนสามารถออกเสียงประชามติได้ใน ๔ กรณี คือ การออกเสียงประชามติต่อร่างกฎหมาย (Le référendum législative) ตามมาตรา ๑๑ ของรัฐธรรมนูญ การออกเสียงประชามติต่อการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (Le referendum constituant) ตามมาตรา ๘๙ การออกเสียงประชามติที่ริเริ่มโดยท้องถิ่น (Le référendum décisionnel local) ตามมาตรา ๗๒-๑[๑] และการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวเนื่องกับสหภาพยุโรปตามมาตรา ๘๘-๕[๒]

          ในสาธารณรัฐที่ ๕ (ตั้งแต่ปี ๑๙๕๘ เป็นต้นมา) ประเทศฝรั่งเศสมีการทำประชามติมาแล้ว ๑๐ ครั้ง คือ

          - ในปี ๑๙๕๘ เรื่อง ร่างรัฐธรรมนูญ ๑๙๕๘

          - ในปี ๑๙๖๑ เรื่อง การปกครองตนเองของอัลจีเรีย

          - ในปี ๑๙๖๒ เรื่อง ความตกลง Evian (ระหว่างฝรั่งเศสกับอัลจีเรีย)

          - ในปี ๑๙๖๒ เช่นกัน เรื่องการเลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรง

          - ในปี ๑๙๖๙ เรื่อง ร่างกฎหมายปฏิรูปวุฒิสภา และการจัดตั้งปกครองในระดับแคว้น[๓]

          - ในปี ๑๙๗๒ เรื่อง การขยายประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (CEE)

          - ในปี ๑๙๘๘ เรื่อง การปกครองตนเองของ New Caledonia

          - ในปี ๑๙๙๒ เรื่อง การให้สัตยาบันสนธิสัญญา Maastricht

          - ในปี ๒๐๐๐ เรื่อง การลดวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีจากเจ็ดปีเป็นห้าปี

          - ในปี ๒๐๐๕ เรื่อง การให้สัตยาบันสนธิสัญญาจัดตั้งรัฐธรรมนูญยุโรป (สนธิสัญญาโรม ๒๐๐๔)[๔]

          โดยการทำประชามติส่วนใหญ่ในฝรั่งเศสเป็นการทำประชามติต่อร่างกฎหมายตามมาตรา ๑๑ ของรัฐธรรมนูญ ยกเว้นการทำประชามติในปี ๒๐๐๐ เพียงครั้งเดียวที่เป็นการทำประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๘๙ ของรัฐธรรมนูญ ในประเด็นเรื่องการลดวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีจากเจ็ดปีเป็นห้าปี ซึ่งผู้ลงคะแนนส่วนใหญ่ (ร้อยละ ๗๓.๒๑) เห็นชอบกับการแก้ไขดังกล่าว

กระบวนการจัดทำประชามติต่อการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

          ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสามารถเสนอโดยสมาชิกรัฐสภาหรือโดยประธานาธิบดีตามข้อเสนอของนายกรัฐมนตรี (มาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง) โดยร่างดังกล่าวจะต้องได้รับความเห็นชอบจากทั้งสองสภาในเนื้อความอย่างเดียวกันก่อนจะจัดทำประชามติ (มาตรา ๘๙ วรรคสอง)

          การทำประชามติต่อร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีลักษณะบังคับเฉพาะร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ที่เสนอโดยสมาชิกรัฐสภา แต่สำหรับร่างแก้ไขเพิ่มเติมที่เสนอโดยรัฐบาลอาจไม่ต้องนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติก็ได้ หากประธานาธิบดีเสนอให้ที่ประชุมร่วมกันของสภาทั้งสองเป็นผู้พิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น ในกรณีนี้ ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะต้องได้รับความเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงมากกว่าสามในห้าของผู้ออกเสียงลงคะแนน (มาตรา ๘๙ วรรคสาม)

๑. การตรารัฐกฤษฎีกาเพื่อจัดให้มีการลงประชามติ

          เนื่องจากประเทศฝรั่งเศสไม่มีกฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ แต่ก่อนการจัดให้มีการลงประชามติแต่ละครั้งจะมีการตรารัฐกฤษฎีกาหลายฉบับ เพื่อกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการทำประชามติ เช่น

          - รัฐกฤษฎีกาประกาศเรื่องที่ต้องการขอความเห็นจากประชาชนโดยผ่านการทำประชามติ (กำหนดคำถามที่จะถามประชาชน และวันที่ที่จะจัดให้มีการลงประชามติ)

          - รัฐกฤษฎีกากำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนนเสียงประชามติ (กำหนดเขตเลือกตั้ง วิธีการลงคะแนน การทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียง การร้องคัดค้านกระบวนการจัดทำประชามติ)

          - รัฐกฤษฎีกากำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเผยแพร่ข้อมูลที่เกี่ยวกับการจัดทำประชามติ 

๒. การตั้งคำถามในการจัดทำประชามติ

          การตั้งคำถามเพื่อนำไปใช้ลงประชามติจะต้องชัดเจนไม่คลุมเครือ[๕] โดยตามแนวทางในการจัดทำประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญในระดับชาติ ของคณะกรรมการเวนิส ในคราวประชุมครั้งที่ ๔๗ เมื่อวันที่
๖-๗ กรกฎาคม ๒๐๐๑ (Par.II.B.) สามารถทำได้สี่รูปแบบ คือ[๖]

          - การขอความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญหรือร่างกฎหมาย

          - การขอความเห็นชอบในการยกเลิกกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่

          - การตั้งคำถามในเชิงหลักการ เช่น คุณเห็นด้วยหรือไม่กับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อจัดตั้งระบบประธานาธิบดี

          - การเสนอข้อเสนอที่เป็นรูปธรรม เช่น คุณเห็นด้วยหรือไม่กับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อลดจำนวนสมาชิกรัฐสภาจาก ๓๐๐ คนเป็น ๒๐๐ คน

          โดยการจัดทำประชามติครั้งล่าสุด คือ เมื่อปี ๒๐๐๕ มีการตั้งคำถามว่า « คุณเห็นด้วยหรือไม่กับร่างกฎหมายอนุญาตการให้สัตยาบันต่อสนธิสัญญาจัดตั้งรัฐธรรมนูญยุโรป? »

          ส่วนประชามติในปี ๒๐๐๐ ซึ่งเป็นการทำประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญ มีการตั้งคำถามว่า « คุณเห็นด้วยหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีเป็นห้าปี ? »

          ทั้งนี้ ตามแนวทางในการจัดทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญในระดับชาติ ของคณะกรรมการเวนิส (Par.II.D) คำถามในการจัดทำประชามติจะต้องไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ระหว่างประเทศ และรัฐธรรมนูญ

๓. การเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับการลงประชามติ

          รัฐจะต้องจัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลที่เป็นกลางเกี่ยวกับเรื่องที่จัดให้มีการลงประชามติ โดยจะต้องมีการแสดงบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่จะขอให้ลงประชามติให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนได้ทราบพร้อมด้วยคำอธิบายประกอบ (Rapport explicatif) ซึ่งรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการจัดพิมพ์และแจกจ่ายเอกสารดังกล่าว ทั้งนี้ ร่างคำอธิบายประกอบการทำประชามติและเอกสารประกอบการจัดทำประชามติอื่น ๆ จะต้องถูกตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญก่อนการเผยแพร่

          ในทางปฏิบัติรัฐจะจัดส่งร่างรัฐธรรมนูญหรือร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนก่อนการออกเสียงประชามติ พร้อมคำอธิบายประกอบ (Rapport explicatif) ไปให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนก่อนทุกครั้ง ทั้งนี้ ตามแนวทางในการจัดทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญในระดับชาติ ของคณะกรรมการเวนิส ในคราวประชุมครั้งที่ ๔๗ เมื่อวันที่ ๖-๗ กรกฎาคม ๒๐๐๑ (Par.II.E) ได้กำหนดให้รัฐจะต้องจัดหาข้อมูลที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ร่างกฎหมายที่ใช้ในการลงประชามติ และคำอธิบายประกอบ (Rapport explicatif) ให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนล่วงหน้าในระยะเวลาพอสมควรโดย

          - การลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา ล่วงหน้าอย่างน้อยหนึ่งเดือนก่อนการลงคะแนน

          - การส่งไปยังผู้มีสิทธิลงคะแนนโดยตรง โดยประชาชนต้องได้รับเอกสารดังกล่าวล่วงหน้าอย่างน้อย
สองสัปดาห์ก่อนการลงคะแนน

          - คำอธิบายประกอบการลงประชามติ (Rapport explicatif) ต้องประกอบด้วยความเห็นของฝ่ายรัฐ
(ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร) และความเห็นของฝ่ายตรงข้าม (ฝ่ายที่คัดค้าน) โดยเท่าเทียมกัน เพื่อให้ประชาชนได้รับฟังข้อมูลทั้งสองด้านและไม่ถูกชักจูงไปทางใดทางหนึ่ง

          นอกจากการเผยแพร่ข้อมูลซึ่งกระทำโดยรัฐแล้ว พรรคการเมืองสามารถเสนอข้อมูลและความคิดเห็นที่เกี่ยวข้องกับการทำประชามติต่อสาธารณะ (la campagne/la propagande) ได้ ในกรณีนี้จะมีทั้งการเสนอความเห็นในด้านบวกและด้านลบต่อร่างกฎหมายหรือร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่จะเสนอให้ลงประชามติ

          สำหรับการเสนอข้อมูลและความคิดเห็นที่เกี่ยวกับการทำประชามติโดยผ่านทางสื่อวิทยุโทรทัศน์นั้น
ฝ่ายผู้สนับสนุนและผู้คัดค้านการลงประชามติจะได้รับการจัดสรรเวลาในการแสดงความเห็นผ่านทางสื่อของรัฐ
และของเอกชนอย่างเท่าเทียมกัน (แนวทางในการจัดทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญในระดับชาติ ของคณะกรรมการเวนิสฯ Par.II G, H) โดยศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้ตรวจสอบเนื้อหาและวิธีการของการเสนอข้อมูลและความคิดเห็นดังกล่าว

๔. การลงคะแนนเสียง

          การจัดให้มีการลงคะแนนเสียงประชามติจะใช้หลักเกณฑ์เดียวกันกับวิธีการจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไป
ทั้งการจัดทำรายชื่อผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงประชามติ การกำหนดเขตลงประชามติ และการนับคะแนนเสียง
โดยผู้มีสิทธิออกเสียงจะได้รับบัตรลงคะแนนสองใบ พิมพ์บนกระดาษสีขาว ใบหนึ่งเขียนคำว่าเห็นด้วย (oui) อีกใบหนึ่งเขียนคำว่าไม่เห็นด้วย (non)

๕. ผลของการลงประชามติ

การลงประชามติจะต้องมีผลเด็ดขาด กล่าวคือ หากผลของการลงประชามติเป็นการเห็นด้วย จะนำไปสู่การประกาศใช้กฎหมายที่ได้ทำประชามตินั้น แต่หากเป็นกรณีที่ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือร่างกฎหมายที่เสนอไม่ได้รับความเห็นชอบในการลงประชามติหรือในกรณีที่การออกเสียงประชามติไม่อาจจัดให้มีขึ้นได้ภายในกำหนดระยะเวลา ร่างดังกล่าวจะถูกยับยั้งไว้ (Suspensif)

สำหรับในกรณีที่ขอให้มีการลงประชามติเพื่อยกเลิกกฎหมายหรือบทบัญญัติแห่งกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง หากผลของการลงประชามติเป็นการเห็นด้วย ก็จะมีผลเป็นการยกเลิก (abrogatif) กฎหมายหรือบทบัญญัติของกฎหมายนั้น

ทั้งนี้ บทบัญญัติที่ได้ผ่านการลงประชามติแล้ว ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่ประชาชนลงมติเห็นด้วย หรือไม่เห็นด้วยก็ตาม สามารถที่จะนำขึ้นสู่การพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐสภาได้ในภายหลัง เช่นกรณีที่ประชาชนได้ลงประชามติรับกฎหมายพื้นฐานของ Nouvelle-Calédonie (le Statut de 1988 de la Nouvelle-Calédonie) เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๘๘ ต่อมาในปี ค.ศ. ๑๙๙๙ ได้มีการตรารัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมสาระสำคัญของกฎหมายฉบับดังกล่าว

๖. การตรวจสอบกระบวนการจัดทำประชามติและการรับรองผล

ตามมาตรา ๖๐ ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรผู้มีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการจัดให้มีการลงประชามติ และเป็นผู้ประกาศผลการลงประชามติดังกล่าว อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญไม่ถือว่าตนมีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ผ่านการลงประชามติแล้ว เนื่องจากกฎหมายฉบับนั้นๆ เป็นการแสดงออกโดยตรงของอำนาจอธิปไตยของชาติ (Expression directe du souverain)[๗]

นอกจากการตรวจสอบกระบวนการจัดทำประชามติแล้ว รัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ ๗ พฤศจิกายน ค.ศ. ๑๙๕๘ออกตามความในรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ กำหนดบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในกระบวนการจัดทำประชามติ ดังนี้

- เป็นผู้ให้ความเห็นแก่รัฐบาลเกี่ยวกับการจัดให้มีการดำเนินการทำประชามติ (มาตรา ๔๖) อย่างไรก็ดีความเห็นดังกล่าวไม่ผูกพันรัฐบาลและไม่เปิดเผยต่อสาธารณะ

- เป็นผู้จัดทำข้อสังเกตเกี่ยวกับรายชื่อขององค์กรที่ได้รับอนุญาตให้เป็นผู้เสนอข้อมูลและความคิดเห็นที่เกี่ยวกับการลงประชามติต่อสาธารณะ (มาตรา ๔๗)

- มีอำนาจแต่งตั้งให้ตุลาการศาลยุติธรรมหรือตุลาการศาลปกครองเป็นผู้ควบคุมประจำพื้นที่ที่จัดให้มีการลงประชามติ (มาตรา ๔๘)

- ควบคุมการจัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ (มาตรา ๔๙)

- พิจารณาและตัดสินคำร้องคัดค้านการลงประชามติ หากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าขั้นตอนการดำเนินการทำประชามติไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจประกาศยกเลิกการทำประชามติทั้งหมดหรือบางส่วน (มาตรา ๕๐)

- ประกาศผลการลงประชามติโดยจัดทำเป็นพระราชกฤษฎีกากำหนดให้มีการตรากฎหมายที่ประชาชนอนุมัติไว้ด้วย (มาตรา ๕๑)

                                               

---

[๑] แก้ไขเพิ่มเติมเมื่อปี ๒๐๐๓ โดย La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l’organisation décentralisée de la République

[๒] แก้ไขเพิ่มเติมเมื่อปี ๒๐๐๕ โดย La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 en vue de l’adoption du Traité établissant une Constitution pour l’Europe et confirmé en 2008

[๓] ผู้ใช้สิทธิเสียงข้างมาก (ร้อยละ ๕๒.๔๑) ไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายปฏิรูปวุฒิสภาและการจัดตั้งปกครองในระดับแคว้นทำให้ร่างกฎหมายดังกล่าวตกไป และประธานาธิบดีในขณะนั้น คือ นายพล เดอ โกล ต้องลาออกจากตำแหน่ง

[๔] ผู้ใช้สิทธิเสียงข้างมาก (ร้อยละ ๕๔.๖๗) ปฏิเสธการให้สัตยาบันสนธิสัญญาจัดตั้งรัฐธรรมนูญยุโรป

[๕] Décision n° 87-226 DC du 26 juin 1987, Statut de la Nouvelle -Calédonie ; n° 2000-428 DC du 4 mai 2000, Consultation de la population de Mayotte sur son avenir statutaire.

[๖] Lignes directrices sur le referendum constitutionnel a l’échelle nationale adoptées par la Commission de Venise lors de sa 47^e réunion plénière (Venise, 6-7 juillet 2001), CDL-INF (2001) 10.

[๗]  Décision du 6 novembre 1962, Décision du 23 septembre 1992.