ปัญหาการบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง
วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งศึกษาถึงปัญหาของการบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง ซึ่งมีขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเสริมสร้างเสถียรภาพให้รัฐบาล (คือ ทำให้รัฐบาลสามารถควบคุม ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลได้นั่นเอง) แต่การกำหนดดังกล่าวกลับส่งผลกระทบต่อการเมืองของประเทศอย่างเห็นได้ชัด จนเกิดรัฐบาลเสียงข้างมากพรรคเดียว ซึ่งอันที่จริงการที่รัฐบาลมีเสถียรภาพย่อมเป็นผลดีต่อประเทศที่สามารถขับเคลื่อนนโยบายได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ แต่เมื่อข้อกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองประกอบกับข้อกำหนดให้ ส.ส. พ้นสมาชิกภาพเมื่อไม่ได้เป็นสมาชิกพรรคการเมือง ไม่ว่าจะด้วยการลาออกหรือถูกขับออก และประกอบกับการที่พรรคการเมืองของไทยขาดการบริหารงานอย่างเป็นประชาธิปไตย ทำให้ ส.ส. ขาดอิสระ ไม่สามารถตัดสินใจใดๆ ได้เอง ด้วยเกรงว่าจะถูกขับออกจากพรรค หรือเกรงว่าจะไม่ได้รับคัดเลือกเป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งครั้งต่อๆ ไป ทำให้ ส.ส. ต้องจำยอมปฏิบัติตามมติของพรรคการเมือง ซึ่งส่วนมากเป็นความต้องการของหัวหน้าพรรคหรือคนกลุ่มหนึ่งในพรรค จนในที่สุด ความเป็น "ผู้แทนประชาชน" ของ ส.ส. หายไป กลายเป็น "ผู้แทนของพรรคการเมือง"
บทความที่นำมาเผยแพร่ในที่นี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์เท่านั้น หากสนใจข้อมูลเพิ่มเติมก็สามารถดูข้อมูลฉบับเต็มได้ที่ คนึงนิจ แซ่เฮง, "ปัญหาการบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง" วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2551
1. บทสรุปสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นจากการกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง
ปัญหาของการปกครองระบบรัฐสภาอันที่จริงแล้วมีอยู่ 2 ประการด้วยกัน ประการแรกหากในการเลือกตั้งครั้งนั้นไม่มีพรรคการเมืองใดสามารถกุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรได้ จนต้องจัดตั้งรัฐบาลผสมหลายพรรค รัฐบาลก็จะขาดเสถียรภาพไม่สามารถบริหารงานได้อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากพรรคร่วมรัฐบาลและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต่างก็พากันต่อรองผลประโยชน์ให้ตนเอง ทั้งในการจัดสรรตำแหน่งรัฐมนตรีและผลประโยชน์อื่น ๆ ซึ่งหากมีกลุ่มใดไม่สมประโยชน์ก็จะพยายามล้มรัฐบาลเพื่อให้มีการยุบสภาอันจะนำไปสู่การเลือกตั้งใหม่
ส่วนปัญหาประการที่สองของการปกครองระบบรัฐสภา คือ หากพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งได้รับเสียงข้างมากเป็นพรรคการเมืองพรรคเดียว พรรคการเมืองเสียงข้างมากจะสามารถควบคุมได้ทั้งคณะรัฐมนตรี (ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร) และเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ) เมื่อเป็นเช่นนี้กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจจึงไม่สมบูรณ์ จนในที่สุดอาจจะกลายเป็น “ระบบเผด็จการรัฐสภา”
การปกครองของประเทศไทยเองเคยเผชิญหน้ากับปัญหาทั้งสองประการดังกล่าวข้างต้นมาแล้ว โดยก่อนปี พ.ศ. 2517 รัฐบาลประกอบด้วยพรรคการเมืองหลายพรรค มี ส.ส. บางกลุ่มที่ไม่สังกัดพรรคการเมือง ซึ่งทั้ง ส.ส. พรรคร่วมรัฐบาลและ ส.ส. อิสระต่างพากันต่อรองผลประโยชน์ต่าง ๆ ทำให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพ ไม่สามารถบริหารงานได้อย่างราบรื่น จนในที่สุดก็มีการปฏิวัติรัฐประหารรัฐบาลตัวเองเพื่อแก้ปัญหาที่ไม่สามารถควบคุม ส.ส. พรรคร่วมรัฐบาลและ ส.ส. อิสระได้ ในที่สุดเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 ก็มีการกำหนดมาตรการเสริมสร้างเสถียรภาพของรัฐบาล โดยกำหนดให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง และกำหนดให้การลาออกหรือการถูกขับออกจากพรรคการเมืองทำให้สมาชิกภาพ ส.ส. สิ้นสุดลงด้วย
ภายหลังจากการกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองมาระยะหนึ่ง รัฐบาลเริ่มมีเสถียรภาพมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐบาลของพันตำรวจโท ดร.ทักษิณ ชินวัตร ในช่วงปี พ.ศ. 2544 - 2548 (รัฐบาลทักษิณ 1) ซึ่งแม้เป็นการจัดตั้งรัฐบาลผสมหลายพรรค แต่ต่อมานายกรัฐมนตรีสามารถควบคุมพรรคร่วมรัฐบาลได้ทั้งหมดด้วยการควบรวมพรรคร่วมรัฐบาล จนกลายเป็นรัฐบาลเสียงข้างมากพรรคเดียว เป็นรัฐบาลที่มีความเข้มแข็งมาก สามารถควบคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรได้ ส่งผลให้กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจเสียไป ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารได้ ประกอบกับพรรคการเมืองไทยมีปัญหาต่าง ๆ มากมาย ทั้งปัญหาการบริหารงานภายในพรรคการเมืองที่ไม่มีความเป็นประชาธิปไตย (อำนาจในการตัดสินใจเรื่องต่าง ๆ ของพรรคอยู่ที่หัวหน้าพรรค สมาชิกพรรคมีหน้าที่ปฏิบัติตาม) และปัญหาการเงินของพรรคการเมือง ที่พรรคการเมืองมีรายได้เพื่อใช้ในการบริหารงานภายในพรรคน้อยมาก ต้องอาศัยเงินบริจาคจากภาคเอกชน ซึ่งการบริจาคเงินให้พรรคการเมืองยังขาดความโปร่งใส ทำให้ประชาชนไม่สามารถตรวจสอบความสัมพันธ์ระหว่างนายทุนกับพรรคการเมืองได้ ด้วยปัญหาพื้นฐาน 2 ประการข้างต้น เมื่อประกอบกับการบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองทำให้เกิดปัญหาทางการเมืองเพิ่มมากขึ้น ดังต่อไปนี้
1.1. ปัญหาในเชิงทฤษฎี
ประเทศไทยเรียกตัวเองว่าเป็นประเทศเสรีประชาธิปไตย แต่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ
บางประการกลับขัดกับหลักประชาธิปไตย โดยเฉพาะบทบัญญัติที่กำหนดให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง ซึ่งขัดกับหลักการข้างต้น ดังนี้
1.1.1 หลักเสรีภาพในการปกครองประชาธิปไตย หลักการประชาธิปไตยประกอบด้วยหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน หลักเสรีภาพและเสมอภาค และหลักการปกครองโดยเสียงข้างมากที่เคารพเสียงข้างน้อย ซึ่งการบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองขัดต่อหลักเสรีภาพ ทั้งเสรีภาพของผู้สมัครรับเลือกตั้ง และเสรีภาพของประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง โดยในด้านเสรีภาพของผู้สมัครรับเลือกตั้งนั้น ประชาชนทุกคนที่เป็นผู้ใหญ่บริบูรณ์ มีความรู้ความสามารถ และไม่มีความบกพร่องทางจิต ย่อมต้องมีโอกาสในการลงสมัครรับเลือกตั้งเพื่อเป็นตัวแทนของประชาชนได้ทุกคน การที่รัฐธรรมนูญมากำหนดห้ามมิให้ผู้ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกพรรคการเมืองลงสมัครรับเลือกตั้งจึงเป็นการขัดต่อหลักเสรีภาพเป็นอย่างยิ่ง เพราะผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละคนควรที่จะมีโอกาสตัดสินใจด้วยตนเองว่าต้องการที่จะสังกัดพรรคการเมืองใดหรือไม่ ส่วนในด้านเสรีภาพของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งก็ย่อมมีเสรีภาพในการตัดสินใจว่าตนประสงค์จะลงคะแนนเสียงให้ผู้สมัครซึ่งสังกัดพรรคการเมืองหรือไม่สังกัดพรรคการเมือง การจำกัดให้มีเฉพาะผู้สมัครที่สังกัดพรรคการเมืองย่อมไม่ถูกต้องตามหลักเสรีภาพ
1.1.2 การไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติใดของผู้แทนปวงชน (Free mandate) ตามหลักการพื้นฐานของผู้แทนในระบอบประชาธิปไตย หลักการพื้นฐานของผู้แทนในระบอบประชาธิปไตยประกอบด้วยหลักการพื้นฐาน 4 ประการ ได้แก่ ผู้แทนต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้แทนต้องมีวาระการดำรงตำแหน่ง ผู้แทนต้องเป็นผู้แทนของปวงชนคนทั้งประเทศ และหลักการไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติใด (Free mandate) ซึ่งหลักการประการสุดท้ายนี้เป็นหลักการประการสำคัญของความเป็นผู้แทน เพราะหากผู้แทนไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างอิสระก็จะไม่สามารถทำหน้าที่เป็นผู้แทนปวงชนคนทั้งประเทศได้อย่างแท้จริง
การบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองทำให้ ส.ส. ขาดอิสระในการตัดสินใจและตกอยู่ภายใต้อาณัติของพรรคการเมือง โดยเฉพาะในรัฐธรรมนูญของไทยที่กำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง และกำหนดให้การลาออกหรือถูกขับออกจากพรรคการเมืองทำให้พ้นจากสมาชิกภาพ ส.ส. ด้วยนั้น ยิ่งทำให้ความเป็นอิสระของ ส.ส. น้อยลงทุกที กล่าวคือ ส.ส. จะต้องปฏิบัติตามมติของพรรคการเมืองเพราะหากไม่ปฏิบัติตามอาจถูกขับออกจากพรรคอันจะทำให้ความเป็น ส.ส. สิ้นสุดลง หรือมิเช่นนั้นแล้วอาจไม่ได้รับเลือกให้เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งในนามพรรคการเมืองในการเลือกตั้งครั้งต่อไปก็ได้ ทำให้ ส.ส. ขาดอิสระในการตัดสินใจเพราะถูกครอบงำโดยมติของพรรคการเมือง ในที่สุด ส.ส. จึงไม่ใช่ผู้แทนของปวงชนแต่กลายเป็นผู้แทนของพรรคการเมือง อย่างไรก็ตาม แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 122 จะได้กำหนดหลักการไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติใดของผู้แทนปวงชน (Free mandate) ไว้ก็ตาม แต่ในความเป็นจริงความอิสระของ ส.ส. ตามมาตรา 122 ไม่อาจเกิดขึ้นได้ตราบใดที่ยังกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองและยังกำหนดให้การลาออกหรือถูกขับออกจากพรรคการเมืองทำให้สมาชิกภาพสิ้นสุดลง เพราะบทบัญญญัติทั้งสองนี้มีความขัดแย้งกันในตัวเอง การกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองโดยจะไม่ให้ ส.ส. ปฏิบัติตามมติของพรรคคงเป็นไปไม่ได้ เพราะหากไม่ปฏิบัติตามก็อาจถูกขับออกจากพรรคหรืออาจถูกบีบบังคับด้วยวิธีการอื่น ๆ ดังนั้น การที่จะทำให้ผู้แทนปวงชนมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่อย่างแท้จริงจึงไม่ควรกำหนดให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง
1.2 ปัญหาในทางปฏิบัติ
การกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง และการกำหนดให้การลาออกและถูกขับออกจากพรรคการเมืองทำให้สมาชิกภาพ ส.ส. สิ้นสุดนั้น ส่งผลให้ ส.ส. ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามมติของพรรคการเมือง เพราะการฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามมติของพรรคการเมืองอาจเป็นเหตุให้ถูกขับออกจากพรรคหรืออาจไม่ได้รับเลือกให้เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งในนามพรรค เมื่อพรรคการเมืองสามารถควบคุม ส.ส. ในพรรคการเมืองของตนได้ด้วยมติของพรรค พรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายรัฐบาลก็สามารถควบคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรได้ ดังนั้น รัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารสามารถควบคุมสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติได้โดยอาศัยพรรคการเมือง ส่งผลให้การปฏิบัติหน้าที่ของ ส.ส. ตกอยู่ภายใต้อาณัติของพรรคการเมือง ส.ส. ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระตามมโนธรรมสำนึกของตนได้ ทำให้ ส.ส. ซึ่งเป็นผู้แทนปวงชนคนทั้งประเทศกลายเป็นเพียงผู้แทนของพรรคการเมือง ด้วยเหตุที่ฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) สามารถควบคุมฝ่ายนิติบัญญัติ (เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร) ได้ ทำให้กลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจ (Check & Balance) เสียไป ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารไม่อาจทำหน้าที่ของตนได้ เพราะตกอยู่ภายใต้อาณัติของพรรคการเมืองที่เป็นรัฐบาล เมื่ออำนาจอยู่ในคนกลุ่มเดียวกันกลไกการแบ่งแยกอำนาจจึงเสียไปส่งผลให้เกิดระบบที่ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เรียกว่า “ระบบเผด็จการทางรัฐสภาโดยพรรคการเมือง (นายทุน)”
ด้วยลักษณะเหล่านี้ของระบบเผด็จการรัฐสภาโดยพรรคการเมือง (นายทุน) ทำให้นายทุนธุรกิจที่เข้าใจจุดอ่อนของการเมืองไทยจัดตั้งพรรคการเมืองขึ้น แล้วซื้อตัว ส.ส. เก่าและบุคคลที่มีโอกาสได้รับเลือกตั้งมาเป็นสมาชิกโดยหวังที่จะชนะการเลือกตั้ง ซึ่งเมื่อชนะการเลือกตั้งแล้วก็หมายความว่านายทุนธุรกิจผู้เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองย่อมสามารถควบคุมคณะรัฐมนตรี และ ส.ส. เสียงข้างมากได้ อันจะส่งผลให้นายทุนดังกล่าวสามารถสั่งการให้รัฐมนตรี และ ส.ส. ในพรรคปฏิบัติหน้าที่เพื่อผลประโยชน์ในทางธุรกิจของตนและพวกพ้องได้โดยง่าย จนเกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า "ธนาธิปไตย" ซึ่งหมายถึง การเมืองการปกครองที่อำนาจตกอยู่ในกลุ่มของนายทุนธุรกิจที่ใช้เงินจำนวนมากเข้าสู่อำนาจรัฐ แล้วใช้อำนาจที่ได้มาแสวงหาผลประโยชน์ต่าง ๆ แก่ตนและครอบครัว
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าเหตุผลสำคัญในการกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง คือ เพื่อให้พรรคการเมืองมีความเข้มแข็งอันจะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมากยิ่งขึ้น แต่ผลที่เกิดขึ้น คือ รัฐสภาเผด็จการ อันส่งผลเสียหายต่อประเทศชาติมากมายจากการทุจริตโครงการใหญ่ ๆ ของนักการเมือง ทำให้ประเทศชาติสูญเสียเงินภาษีเป็นจำนวนมากโดยไม่สามารถเรียกคืนได้
2. การบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองกับการแก้ปัญหา ส.ส. ขายตัว
การกำหนดให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมืองเกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 โดยเป็นการนำบทเรียนทางการเมืองในช่วงปี พ.ศ. 2512 ที่ ส.ส. ไม่สังกัดพรรครวมตัวกัน เพื่อต่อรองผลประโยชน์ทางการเมืองทำให้รัฐบาลไม่สามารถควบคุม ส.ส. ในสภาผู้แทนราษฎรได้ จนเกิดความปั่นป่วนทางการเมืองและรัฐบาลขาดเสถียรภาพ ซึ่งในที่สุดก็เกิดการรัฐประหารขึ้น การร่างรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2517 จึงได้นำแนวคิดการบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง และการขาดจากการเป็นสมาชิกพรรคการเมืองต้องขาดจากการเป็น ส.ส. มาใช้ ซึ่งเป็นการรับแนวคิดจากรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ค.ศ.1948 (พ.ศ.2491) มาใช้ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้บังคับจนถึงเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ.1988 (พ.ศ.2531) หลังจากนั้นในรัฐธรรมนูญฉบับต่อมาเกาหลีใต้ได้ยกเลิกบทบัญญัติการบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง แล้วแทนที่ด้วยหลักการไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติใด ๆ ของผู้แทนปวงชน ซึ่งหากพิจารณารัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ ได้แก่ ได้แก่ อัฟกานิสถาน อัลบาเนีย อัลจีเรีย แองโกล่า อาร์เจนติน่า อาเมเนีย ออสเตรเลีย ออสเตรีย อาเซอร์ไบจัน บังคลาเทศ เบลเยี่ยม แคนาดา เช็ค เดนมาร์ค ฝรั่งเศส ฟินแลนด์ กรีซ ฮาวาย ฮ่องกง ฮังการี ไอซ์แลนด์ อินเดีย ไอร์แลนด์ อิตาลี มาเลเซีย ลักแซมเบิร์ก แม็กซิโก เนปาล โปแลนด์ สเปน สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ เนเธอร์แลนด์ อังกฤษ เยอรมนี แล้วพบว่าไม่มีการกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง คงมีเพียงประเทศไทยเท่านั้นที่กำหนดให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง
สำหรับประเทศไทยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2517 เป็นต้นมา
ทุกฉบับต่างก็กำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง จนในรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ได้กำหนดมาตรการเพิ่มเติมให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมืองอย่างน้อย 90 วันก่อนวันสมัครรับเลือกตั้ง แต่หากเปรียบเทียบจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ย้ายพรรคการเมืองในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง โดยเปรียบเทียบเป็น 3 ช่วงผลที่ปรากฎเป็นดังนี้
ช่วงที่ 1 ก่อนมีการกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง (ช่วงก่อนปี พ.ศ. 2517) ในการเลือกตั้งครั้งที่ 8 มี ส.ส. ย้ายพรรคคิดเป็น 26.88 % ของ ส.ส. ทั้งหมดและในการเลือกตั้งครั้งที่ 9 มี ส.ส. ย้ายพรรคคิดเป็น 10.04 % ของ ส.ส. ทั้งหมด คิดค่าเฉลี่ยจากการเลือกตั้งทั้ง 2 ครั้งเป็น 18.46 % ของ ส.ส. ทั้งหมด
ช่วงที่ 2 เป็นช่วงที่กำหนดให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค (ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2517 - 2539) ยังคงมี ส.ส. ย้ายพรรคอยู่เป็นจำนวนมากโดยเฉพาะในการเลือกตั้งครั้งที่ 16 เมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2535 มีจำนวน ส.ส. ย้ายพรรคมากถึง 23.88 % คิดค่าเฉลี่ยในการเลือกตั้งทั้ง 10 ครั้งเป็น 14.05 % ของ ส.ส. ทั้งหมด
ช่วงที่ 3 ตั้งแต่มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา เป็นช่วงที่กำหนดมาตรการเข้มข้นขึ้น โดยกำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งแต่เพียงพรรคเดียวไม่น้อยกว่า 90 วัน ซึ่งแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีมาตรการที่เข้มงวดขึ้นก็ยังคงมี ส.ส. ย้ายพรรค โดยในการเลือกตั้งครั้งที่ 20 เมื่อวันที่ 6 มกราคม 2544 มี ส.ส. ย้ายพรรคจำนวน 17.6 % ในการเลือกตั้งครั้งที่ 21 เมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2548 มี ส.ส. ย้ายพรรคจำนวน 9.6 % คิดค่าเฉลี่ยในการเลือกตั้งทั้ง 2 ครั้งเป็น 13.6 % ของ ส.ส. ทั้งหมด
ตารางที่ 1: การย้ายพรรคของ ส.ส. ในการเลือกตั้งครั้งที่ 8 ปี 2500 จนถึงการเลือกตั้งครั้งที่ 21 ปี 2548 (สรุปข้อมูลโดยการเปรียบเทียบกับรายชื่อ ส.ส. ในการเลือกตั้งครั้งก่อนหน้า)
หากพิจารณาในเบื้องต้นจะเห็นได้ว่าจำนวนการย้ายพรรคของ ส.ส. ลดลง โดยช่วงที่หนึ่ง (ก่อนปี พ.ศ. 2517) ซึ่งยังไม่กำหนดให้สังกัดพรรคการเมือง ค่าเฉลี่ยการย้ายพรรคของ ส.ส. คิดเป็น 18.46 % ช่วงที่สอง (ปี พ.ศ. 2517 - 2539) เริ่มมีการบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง มีค่าเฉลี่ยการย้ายพรรคคิดเป็น 14.05 % และในช่วงที่สาม (ตั้งแต่ พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา) ซึ่งบังคับให้สังกัดพรรคอย่างน้อย 90 วัน มีค่าเฉลี่ยการย้ายพรรคคิดเป็น 13.6 % แต่หากพิจารณาลึกลงไปถึงจำนวนการย้ายพรรคของ ส.ส. โดยการยุบรวมพรรคการเมือง จำนวนการย้ายพรรคของ ส.ส. จะแตกต่างออกไปอย่างสิ้นเชิง กล่าวคือ ในช่วงที่สามมีการย้ายพรรคโดยยุบรวมพรรคการเมืองเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะในการเลือกตั้งครั้งที่ 21 เมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2548 มีจำนวน ส.ส. ย้ายพรรคโดยไม่นับรวมการยุบรวมพรรคการเมืองจำนวน 27 คน ซึ่งจำนวน ส.ส. ที่ย้ายพรรคโดยการยุบรวมพรรคมีมากถึง 71 คน ดังนั้น หากรวมการย้ายพรรคของ ส.ส. โดยการยุบรวมพรรคการเมือง จำนวนการย้ายพรรคของ ส.ส. ในการเลือกตั้งครั้งที่ 21 จะมีจำนวน ส.ส. ย้ายพรรคทั้งสิ้น 98 คน คิดเป็น 19.6 % ของ ส.ส. ทั้งหมด คิดค่าเฉลี่ยจากการเลือกตั้งทั้งสองครั้ง (การเลือกตั้งครั้งที่ 20 และ 21) เป็น 18.6 % ซึ่งนับว่าเป็นช่วงที่มีการย้ายพรรคสูงที่สุด
จากตารางที่ 2 จะเห็นได้ว่าแม้จะกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง ก็ยังมี ส.ส. ย้ายพรรคเป็นจำนวนมากโดยเฉพาะตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา มี ส.ส. ย้ายพรรคมากที่สุด ซึ่ง ส.ส. ที่ย้ายพรรคการเมืองในช่วงนี้เป็นการย้ายพรรคโดยการยุบรวมพรรค ซึ่ง ส.ส. ในพรรคเดิมย้ายไปสังกัดพรรคการเมืองหลัก จะเห็นได้ว่าการย้ายพรรคในรูปแบบนี้เป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของประชาชนและมีปัญหามากในกรณีเป็น ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่าการกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมืองเพื่อป้องกัน ส.ส. ย้ายพรรคการเมืองนั้นไม่ได้ผลในทางปฏิบัติ เพราะแม้ ส.ส. ย้ายพรรคการเมืองคนเดียวไม่ได้ แต่สามารถย้ายเป็นหมู่คณะโดยการยุบรวมพรรคการเมืองได้ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้มีการทุ่มเงินเพื่อซื้อนักการเมืองทั้งพรรคการเมืองทนที่จะซื้อเป็นรายบุคคล และเป็นการซื้อระยะยาวแทนการซื้อแบบครั้งคราวดังเช่นที่แล้วมา อันเป็นการสนับสนุนกลุ่มนายทุนใหญ่ให้เข้ามากุมอำนาจในทางการเมือง และแม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้กำหนดมาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาการยุบรวมพรรคการเมืองไว้ในมาตรา 104 วรรคสอง โดยกำหนดห้ามมิให้มีการควบรวมพรรคการเมืองที่มี ส.ส. ในระหว่างอายุของสภาผู้แทนราษฎร แต่ในทางปฏิบัติแม้ว่าไม่มีการควบรวมพรรคการเมืองก็อาจเกิดปัญหาขึ้นได้หากพรรคการเมืองต่างได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากนายทุนกลุ่มเดียวกัน การลงมติหรือการตัดสินใจเรื่องต่าง ๆ ย่อมเป็นไปในแนวทางเดียวกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งเท่ากับว่าแม้มีมาตรการบังคับสังกัดพรรค ห้าม ส.ส. ย้ายพรรค และห้ามยุบรวมพรรคการเมือง ก็ไม่สามารถป้องกันปัญหาการขายตัวของ ส.ส. เพราะแม้ ส.ส. ไม่ย้ายพรรคก็ยังสามารถขายตัวได้อยู่นั่นเอง
นอกจากนี้ การควบรวมพรรคการเมืองยังทำลายเจตนารมณ์ผู้ร่างรัฐธรรมนูญในการกำหนดให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรคการเมืองเพื่อให้พรรคการเมืองมีความเข้มแข็ง เป็นพรรคการเมืองขนาดใหญ่ และสามารถมีพัฒนาการจนในที่สุดประเทศไทยจะเป็นระบบรัฐสภาที่มีพรรคการเมืองเพียงสองพรรค แต่ในความเป็นจริงพรรคการเมืองของไทยมิได้เป็นการเติบโตจากภายใน (Internal grow) ที่มุ่งเสริมสร้างอุดมการณ์ร่วมกันของสมาชิกภายในพรรค แต่กลับเป็นการเติบโตจากภายนอก (External grow) โดยการซื้อตัวนักการเมืองจากพรรคการเมืองอื่น หรือการซื้อทั้งพรรคด้วยการควบรวมพรรคการเมือง ซึ่งการเป็นพรรคการเมืองขนาดใหญ่แต่สมาชิกภายในพรรคขาดอุดมการณ์ทางการเมืองร่วมกันนั้นไม่มีประโยชน์ต่อพัฒนาการทางการเมืองแต่อย่างใด เพราะจะกลายเป็นว่าพรรคการเมืองเป็นเพียงแค่ "ค่าย" หรือ "คอก" ซึ่งเป็นสถานที่รวมตัวกันของผู้ที่ต้องการจะเป็น ส.ส. เท่านั้น ดังนั้น การจะทำให้พรรคการเมืองมีความเข้มแข็ง สามารถสร้างเจตนารมณ์ร่วมกันระหว่างพรรคการเมืองและประชาชนจึงควรปล่อยให้เป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพราะพรรคการเมืองไทยเพิ่งมีอายุเพียงยี่สิบกว่าปีเท่านั้น การมุ่งหวังจะให้พรรคการเมืองไทยเป็นแบบประเทศอังกฤษหรืออเมริกาที่มีพรรคการเมืองมานานเกือบสองร้อยปีแต่ไม่คำนึงถึงสภาพสังคมวิทยาของไทย ทั้งด้านพัฒนาการพรรคการเมืองหรือด้านสังคมต่าง ๆ ประกอบด้วยจึงเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง
3. ผลของการบังคับให้ผู้สมัคร ส.ส. ต้องสังกัดพรรคอย่างน้อย 90 วันของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 แก้ปัญหาหรือทำให้ปัญหามีมากขึ้น
การกำหนดให้ผู้สมัคร ส.ส. ต้องสังกัดพรรคอย่างน้อย 90 วัน เพื่อป้องกันการย้ายพรรคของ ส.ส. นั้น ป้องกันได้เฉพาะกรณีที่มีการยุบสภาหรือเกิดเหตุการณ์พิเศษอื่น ๆ แต่ไม่สามารถป้องกันการย้ายพรรคของ ส.ส. ในกรณีที่สภาหมดวาระตามปกติได้ ดังปรากฎข้อเท็จจริงแล้ว
ในรัฐบาลของพันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร ช่วงปี พ.ศ. 2544 – 2548 ซึ่งรัฐบาลอยู่ครบวาระ 4 ปี ดังนั้น ช่วงก่อนสภาหมดวาระ 180 วัน ก็มี ส.ส. จำนวนมากขอลาออกเพื่อที่จะย้ายไปสังกัดพรรคการเมืองอื่นให้ครบตามกำหนด 90 วัน นอกจากนี้หากพิจารณาจำนวนการย้ายพรรคของ ส.ส. โดยแบ่งออกเป็น 3 ช่วง คือ ช่วงก่อนการบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค (ก่อนปี พ.ศ. 2517) ช่วงบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรค (ปี พ.ศ. 2517 - 2539) และช่วงบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคอย่างน้อย 90 วัน เห็นได้ว่าจำนวนการย้ายพรรคของ ส.ส. ในช่วงที่บังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคอย่างน้อย 90 วัน มีจำนวน ส.ส. ย้ายพรรคสูงที่สุด คือ 18.6 % (โปรดดูตารางที่ 18) ดังนั้น การกำหนดให้ผู้สมัคร ส.ส. สังกัดพรรคอย่างน้อย 90 วัน จึงไม่สามารถป้องกันการย้ายพรรคของ ส.ส. ได้ เป็นเพียงแต่กลไกที่ทำให้ ส.ส. ต้องย้ายพรรคเร็วขึ้นเท่านั้น
นอกจากนี้การกำหนดให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมืองนั้นยังก่อให้เกิดปัญหาที่ร้ายแรงมากยิ่งขึ้นด้วย กล่าวคือ ก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ส.ส. ยังพอมีอิสระอยู่บ้าง คือ หาก ส.ส. ผู้นั้นไม่ปฏิบัติตามมติพรรคการเมือง ส.ส. ผู้นั้นก็อาจไม่ถูกส่งลงสมัครรับเลือกตั้งในนามพรรคในการเลือกตั้งคราวต่อไป แต่ ส.ส. ผู้นั้นก็ยังมีทางออกโดยการย้ายไปสังกัดพรรคการเมืองอื่นได้เมื่อมีการเลือกตั้งใหม่ แต่การกำหนดให้สังกัดพรรคการเมืองอย่างน้อย 90 วัน ทำให้ ส.ส. ย้ายพรรคยากขึ้นเแม้ว่าจะมีการเลือกตั้งใหม่ โดยเฉพาะในกรณียุบสภาซึ่ง ส.ส. ไม่มีโอกาสทราบล่วงหน้า จึงไม่สามารถย้ายพรรคได้ทัน เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการเลือกตั้งใหม่ภายใน 60 วันในกรณียุบสภา (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 116) ดังนั้น เมื่อ ส.ส. ไม่อาจย้ายพรรคได้จึงต้องทนสังกัดพรรคการเมืองเดิมต่อไปโดยต้องปฏิบัติตามมติพรรคการเมืองอย่างเคร่งครัด แม้ว่าจะมีความเห็นไม่ตรงกับแนวทางของพรรคการเมือง ส.ส. ในเวลานี้จึงไม่เหลือความเป็นผู้แทนของปวงชนอีกต่อไป
4. มาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหา ส.ส. ขายตัว
เหตุผลสำคัญประการหนึ่งที่นักวิชาการเห็นว่าไม่ควรให้ ส.ส. เป็นอิสระ เนื่องจากเกรงว่าจะเกิดปัญหาการเรียกรับเงินเพื่อการลงมติผ่านร่างกฎหมาย หรือลงมติไม่ไว้วางใจ (หรือที่เรียกว่า "การขายตัว") ซึ่งการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพ อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการกระทำดังกล่าวกฎหมายจะบัญญัติเป็นความผิดและมีบทลงโทษที่รุนแรง แต่ปัญหาการขายตัวของ ส.ส. ก็ยังเกิดขึ้นมาโดยตลอด เนื่องจากปัญหาในการบังคับใช้กฎหมาย โดยในระยะแรก (ก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540) การลงคะแนนเสียงของ ส.ส. เพื่อแลกกับเงินหรือการขายตัวนั้น กฎหมายกำหนดเป็นความผิดฐานเจ้าพนักงานเรียก รับหรือยอมที่จะรับสินบน ตามมาตรา 149 แห่งประมวลกฎหมายอาญา โดยจะต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรม แต่ปัญหาที่เกิดขึ้น คือ ใครที่จะเป็นผู้เสียหายในคดีซึ่งจะมีอำนาจในการฟ้องคดีดังกล่าว เมื่อพิจารณาจากบทนิยามคำว่า "ผู้เสียหาย" ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดไว้ว่า "ผู้เสียหาย" หมายถึง บุคคลผู้ได้รับความเสียหายเนื่องจากการกระทำผิดฐานใดฐานหนึ่ง รวมทั้งบุคคลอื่นที่มีอำนาจจัดการแทนได้ (ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 2 (4)) จากบทนิยามดังกล่าวจะเห็นได้ว่าผู้ที่จะมีอำนาจฟ้องคดีในฐานะผู้เสียหายตามความเป็นจริงนั้น ต้องเป็นผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำความผิดนั้นโดยตรง และเป็นผู้ที่กฎหมายนั้นมุ่งจะคุ้มครองด้วย ดังนั้น ประชาชนทั่วไปจึงไม่สามารถฟ้องคดีดังกล่าวได้ ส่งผลให้แทบไม่เคยมีการพิพากษาให้ลงโทษต่อ ส.ส. ที่ทุจริตต่อหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 149
ต่อมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้กำหนดให้ผู้เสียหายจากการกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการของ ส.ส. มีสิทธิยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เพื่อให้ไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนพร้อมทั้งทำความเห็นส่งไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (มาตรา 308 และมาตรา 309) แต่ปัญหาที่เกิดขึ้น คือ การส่งเรื่องร้องเรียนไปยัง ป.ป.ช. ส่วนใหญ่ประชาชนมักร้องเรียนโดยไม่มีการระบุชื่อเพราะเกรงกลัวอิทธิพล แต่ตามมาตรา 66 และมาตรา 67 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ในขณะนั้น (ก่อนมีการแก้ไขในปี พ.ศ. 2550) กำหนดว่าการร้องเรียนต้องระบุชื่อและที่อยู่ของผู้ร้องเรียนไว้อย่างชัดเจน หากส่งเรื่องร้องเรียนโดยไม่ระบุชื่อผู้ร้องเรียน ป.ป.ช. จะไม่สามารถรับไว้พิจารณาได้ ทำให้เรื่องร้องเรียนส่วนใหญ่ไม่ได้รับการพิจารณา
ส่วนในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ซึ่งกำหนดรายละเอียดไว้ค่อนข้างชัดเจนว่าให้เป็นหน้าที่ของ ป.ป.ช. ในการไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนพร้อมทั้งทำความเห็นส่งไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (มาตรา 275) ซึ่งแม้ว่าจะได้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ให้สามารถรับเรื่องร้องเรียนที่ไม่ระบุชื่อผู้ร้องเรียนได้แล้วก็ตาม แต่ปัญหาก็ยังเกิดขึ้น กล่าวคือ คำร้องเรียนของประชาชนที่ส่งไปยัง ป.ป.ช.มักไม่มีพยานหลักฐานที่ชัดเจน ประกอบกับอำนาจในการดำเนินการของ ป.ป.ช. ที่มีเพียงอำนาจไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวน ไม่มีอำนาจในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงหรือพยานหลักฐานเพิ่มเติม ทำให้พยานหลักฐานที่จะใช้ในการชี้มูลความผิดมีไม่เพียงพอ ดังนั้น เรื่องร้องเรียนต่าง ๆ จึงไม่สามารถส่งต่อไปถึงสำนักงานอัยการสูงสุด หรือศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อมีคำพิพากษาต่อไปได้ เพราะมีพยานหลักฐานไม่เพียงพอที่จะชี้มูลความผิด ด้วยเหตุนี้ทำให้กลไกการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของ ส.ส. ไม่อาจเกิดขึ้นได้จริง ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าควรให้ประธานกรรมการ กรรมการ อนุกรรมการ และพนักงานเจ้าหน้าที่ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เป็นพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 2 (6) เพื่อให้มีอำนาจในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงหรือพยาน หลักฐานเพิ่มเติมได้ อันจะทำให้กระบวนการดำเนินคดีกับ ส.ส. ที่ทุจริตต่อหน้าที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
แผนภาพที่ 1: กระบวนการดำเนินคดีทุจริตต่อหน้าที่ของ ส.ส. ตามรัฐธรรมนูญปี 2550
นอกจากการลงโทษทางอาญาต่อ ส.ส. ผู้ทุจริตต่อหน้าที่ตามที่กล่าวไปข้างต้นแล้ว
ยังมีกลไกการถอดถอนออกจากตำแหน่งซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 กำหนดว่าหาก ส.ส. มีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง วุฒิสภามีอำนาจถอดถอนผู้นั้นออกจากตำแหน่งได้ (มาตรา270) โดย ส.ส. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ (มาตรา 271 วรรคหนึ่ง) หรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ (มาตรา 271 วรรคสอง) หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 20,000 คน (มาตรา 271 วรรคสาม) เข้าชื่อกันร้องขอต่อประธานวุฒิสภาให้ถอดถอนบุคคลดังกล่าวออกจากตำแหน่ง โดยเมื่อประธานวุฒิสภาได้รับข้อกล่าวหาแล้วให้ส่งต่อไปยังคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดำเนินการไต่สวนแล้วรายงานกลับมายังประธานวุฒิสภา (มาตรา 272) หากข้อกล่าวหาดังกล่าวมีมูล ผู้ดำรงตำแหน่งที่ถูกกล่าวหาจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้จนกว่าวุฒิสภาจะมีมติ และให้ประธานกรรมการ ป.ป.ช. ส่งรายงานและเอกสารที่มีอยู่พร้อมทั้งความเห็นไปยังอัยการสูงสุด (เพื่อดำเนินการฟ้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง) และประธานวุฒิสภาเพื่อจัดให้มีการประชุมวุฒิสภาเพื่อลงมติถอดถอนโดยเร็ว (มาตรา 273) ซึ่งหากวุฒิสภามีมติให้ถอดถอน ส.ส. ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งหรือให้ออกจากราชการนับแต่วันที่วุฒิสภามีมติให้ถอดถอน และให้ตัดสิทธิผู้นั้นในการดำรงตำแหน่งในทางการเมืองหรือในการรับราชการเป็นเวลาห้าปี (มาตรา 274)
แผนภาพที่ 2 กระบวนการถอดถอน ส.ส. ที่กระทำผิดต่อหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญปี 2550
จะเห็นได้ว่าตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดมาตรการลงโทษ ส.ส. ที่ทุจริตต่อหน้าที่ไว้อย่างรุนแรง ทั้งการให้วุฒิสภาถอดถอนออกจากตำแหน่งและการลงโทษทางอาญาโดยศาลศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้เขียนจึงเห็นว่ามาตรการดังกล่าวน่าจะเป็นการเพียงพอต่อการป้องกันการขายตัวของ ส.ส. อย่างไรก็ตามมาตรการดังกล่าวยังมีข้อบกพร่องในการให้อำนาจคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพียงแค่ไต่สวนและสรุปข้อเท็จจริง โดยไม่มีอำนาจสืบสวนสอบสวน อันจะทำให้ได้พยานหลักฐานที่สมบูรณ์ ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอเสนอให้ประธานกรรมการ กรรมการ อนุกรรมการ และพนักงานเจ้าหน้าที่ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เป็นพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เพื่อให้กระบวนการดำเนินคดีและถอดถอน ส.ส. ที่ทุจริตต่อหน้าที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
5. ข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหา
5.1 การแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
5.1.1 ยกเลิกการการบังคับสังกัดพรรค 90 วันและการบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง จากสภาพปัญหาพื้นฐานของพรรคการเมืองไทยที่การบริหารงานภายในพรรคการเมืองไม่เป็นประชาธิปไตย ส่งผลให้การบังคับให้ ส.ส. สังกัดพรรคไม่ส่งผลดีต่อการเมืองไทย กล่าวคือ เมื่อกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคโดยที่กำหนดไว้ด้วยว่าหาก ส.ส. ลาออกหรือถูกขับออกจากพรรคจะต้องพ้นจากความเป็น ส.ส. นั้น ทำให้ ส.ส. ต้องเชื่อฟังและปฏิบัติตามมติพรรคอย่างเคร่งครัด ซึ่งหากมติของพรรคมาจากการลงคะแนนเสียงของสมาชิกพรรคทุกคนอย่างเป็นประชาธิปไตยก็จะไม่เป็นปัญหา แต่หากมติของพรรคการเมืองมาจากคนเพียงส่วนน้อยในพรรคการเมือง เช่น หัวหน้าพรรค คณะกรรมการบริหารพรรค เป็นผู้กำหนดแล้วให้สมาชิกพรรคทั้งหมดต้องปฏิบัติตามก็คงขัดกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และยิ่งไปกว่านั้น ส.ส. ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้แทนปวงชน ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน ควรที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยมโนธรรมสำนึกของตนเองเพื่อประโยชน์ของปวงชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย กลับต้องปฏิบัติตามมติของพรรคการเมืองมากกว่าความต้องการของปวงชน จึงเป็นเรื่องที่ไม่เหมาะสมเป็นอย่างยิ่ง สภาพการณ์กลับเลวร้ายมากยิ่งขึ้นเมื่อพรรคการเมืองถูกครอบงำโดยนายทุนซึ่งเข้ามาซื้อหรือจัดตั้งพรรคการเมืองโดยตั้งตนเป็นหัวหน้าพรรคการเมือง คอยสั่งการให้สมาชิกพรรคปฏิบัติตามคำสั่งของตนเช่นเดียวกับเจ้าของบริษัทสั่งการพนักงานบริษัท ด้วยลักษณะเช่นนี้อาจกล่าวได้ว่า ส.ส. ไม่ใช่ผู้แทนของประชาชนอีกต่อไป แต่เป็นผู้แทนของพรรคการเมืองซึ่งมีนายทุนธุรกิจเป็นเจ้าของ จนทำให้เกิดระบบที่ศาตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เรียกว่า “ระบบเผด็จการทางรัฐสภาโดยพรรคการเมือง (นายทุน)” ดังนั้น เพื่อเป็นการตัดวงจรปัญหาดังกล่าวจึงควรยกเลิกบทบัญญัติกำหนดให้ ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง รวมทั้งยกเลิกบทบัญญัติที่กำหนดให้การลาออกและถูกขับออกจากพรรคการเมืองทำให้พ้นจากสมาชิกภาพ ส.ส. ด้วย
5.1.2 ยกเลิกบทบัญญัติที่กำหนดให้ ส.ส. ต้องพ้นจากสมาชิกภาพหากถูกขับออกจากพรรคการเมือง พรรคการเมืองของไทยไม่มีความเป็นสถาบันทางการเมือง และไม่มีการบริหารงานที่เป็นประชาธิปไตย การให้อำนาจพรรคการเมืองในการขับ ส.ส. ซึ่งเป็นผู้แทนปวงชนออกจากพรรคการเมืองแล้วทำให้พ้นจากการเป็น ส.ส. จึงไม่เหมาะสมอย่างร้ายแรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากพรรคการเมืองนั้นถูกครอบงำโดยนายทุน อันจะทำให้นายทุนสามารถควบคุม กำหนดชะตาชีวิตและการตัดสินใจของ ส.ส. ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดในการปกครอง จึงหมายความว่า ผู้มีอำนาจสูงสุดในการปกครองที่แท้จริง คือ นายทุนผู้เป็นเจ้าของพรรคการเมืองมิใช่ประชาชนด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ข้าพเจ้าจึงขอเสนอให้ยกเลิกบทบัญญัติบทบัญญัติที่กำหนดให้ ส.ส. ต้องพ้นจากสมาชิกภาพหากถูกขับออกจากพรรคการเมือง
5.1.3 รับรองเสรีภาพของ ส.ส. ในการปฏิบัติหน้าที่ผู้แทนปวงชน (ทั้งการร่างกฎหมาย การตรวจสอบฝ่ายบริหาร และการเลือกตัวบุคล) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้นำหลักไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติใดของผู้แทนกลับมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 122 พร้อมทั้งได้บัญญัติคุ้มครองความเป็นอิสระของ ส.ส. ในการออกเสียงลงคะแนนหรือให้ความเห็นชอบในการคัดเลือกตัวบุคคลตามมาตรา 126 วรรคห้า และอิสระในการตั้งกระทู้ถาม การอภิปรายไม่ไว้วางใจและการลงมติไม่ไว้วางใจตามมาตรา 162 วรรคสองแล้วก็ตาม แต่ยังคงมีปัญหาว่า ส.ส. จะมีอิสระในการพิจารณาร่างกฎหมายด้วยหรือไม่เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้ ดังนั้น เพื่อเป็นการป้องกันปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการตีความกฎหมาย จึงควรกำหนดให้ชัดเจนว่า ส.ส. มีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบในการคัดเลือกตัวบุคคล หน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล และหน้าที่ในการพิจารณาร่างกฎหมายโดยไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติของผู้ใด ทั้งจากประชาชนผู้เลือกตั้งตนและพรรคการเมืองที่ตนสังกัด แต่ต้องปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยรวม ทั้งนี้ เพื่อให้ ส.ส. มีอิสระในการลงมติเรื่องต่างๆ ได้อย่างแท้จริงจึงควรกำหนดให้การลงมติในเรื่องต่างๆ เป็นไปโดยลับ
5.1.4 กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) เป็นพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เนื่องจากการร้องเรียนว่า ส.ส. ทุจริตต่อหน้าที่โดยประชาชนเป็นกระบวนการที่ยังมีปัญหา กล่าวคือ คำร้องเรียนของประชาชนนั้นมักไม่มีพยานหลักฐานประกอบที่ชัดเจน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) จึงไม่อาจจะพิจารณาต่อไปได้ ทำให้เรื่องร้องเรียนต่าง ๆ ไม่สามารถส่งต่อไปถึงสำนักงานอัยการสูงสุด หรือศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพราะมีพยานหลักฐานไม่เพียงพอ ด้วยเหตุนี้ทำให้กลไกการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของ ส.ส. ไม่อาจเกิดขึ้นได้จริง ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าควรให้ประธานกรรมการ กรรมการ อนุกรรมการ และพนักงานเจ้าหน้าที่ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) พนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเพื่อให้เจ้าหน้าที่ ปปช. สามารถจะสืบเสาะหาความจริงได้ด้วยตัวเอง
5.2 การแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับพรรคการเมือง
5.2.1 สร้างหลักประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง
- กำหนดให้การเลือกตั้งคณะกรรมการบริหารพรรคเป็นไปโดยลับ เพื่อให้ผู้ออกเสียงเลือกตั้งได้ใช้วิจารณญาณของตนเองโดยปราศจากการครอบงำของผู้ใด
- กำหนดให้คะแนนเสียงของผู้ออกเสียงเลือกตั้งทุกคนมีน้ำหนักคะแนนเท่ากัน เพื่อไม่ให้ผู้ใดผู้หนึ่งมีอิทธิพลมากกว่ากัน
- กำหนดวาระในการดำรงตำแหน่งของคณะกรรมการบริหารพรรค เพราะหากไม่กำหนดวาระการดำรงตำแหน่งไว้ก็เปรียบเสมือนการมอบอำนาจของผู้เลือกตั้งให้กับคณะกรรมการบริหารพรรคโดยสิ้นเชิง
- เปิดโอกาสให้สมาชิกพรรคสามารถขอถอดถอนหัวหน้าพรรคและกรรมการ บริหารพรรคได้ด้วยจำนวนที่ไม่มากจนเกินไป
- เพื่อให้สมาชิกพรรคการเมืองเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในพรรคการเมืองอย่างแท้จริง
ควรกำหนดในกฎหมายพรรคการเมืองให้องค์ประกอบของที่ประชุมใหญ่พรรคการเมืองต้องประกอบด้วยผู้แทนสมาชิกพรรคซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยสมาชิกด้วยกันเอง
- การคัดเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งในนามพรรคการเมืองกรณีเป็นการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตให้เป็นอำนาจหน้าที่ของที่ประชุมสมาชิกพรรคในเขตนั้น หรือมาจากที่ประชุมตัวแทนสมาชิกพรรคในเขตนั้น ซึ่งตัวแทนของสมาชิกพรรคในเขตนั้นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยลับจากสมาชิกทั้งหมดในเขตนั้น เพื่อป้องกันไม่ให้คณะกรรมการบริหารพรรคเข้ามาแทรกแซง สำหรับการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อให้เป็นอำนาจของที่ประชุมใหญ่ของพรรคในการสรรหา โดยต้องมีตัวแทนสาขาพรรคร่วมประชุมด้วย เพราะสาขาพรรคเป็นผู้ที่รู้ความต้องการของพื้นที่นั้น ๆ ดีที่สุด ทั้งนี้ การลงมติเลือกผู้สมัครจะต้องเป็นไปโดยลับเพื่อให้ผู้ลงคะแนนเสียงมีอิสระในการตัดสินใจได้อย่างแท้จริง ด้วยวิธีการนี้จะทำให้สมาชิกพรรคและสาขาพรรคได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจต่าง ๆ ของพรรคการเมืองที่ตนสังกัดมากยิ่งขึ้น และทำให้การบริหารงานของพรรคการเมืองมาจากฐานราก (Bottom-up) อย่างแท้จริง
- ควรบัญญัติรองรับสิทธิเสรีภาพของสมาชิกพรรคไว้ โดยควรกำหนดไว้เป็นหมวดหนึ่งในกฎหมายพรรคการเมือง ดังเช่นกฎหมายพรรคการเมืองของเยอรมันที่กำหนดรองรับสิทธิเสรีภาพของสมาชิกพรรคการเมืองไว้อย่างชัดเจน
- ควรบัญญัติเรื่องการขอเปิดประชุมใหญ่วิสามัญไว้ในพระราชบัญญัติพรรคการเมืองโดยกำหนดให้กรรมการบริหารพรรคเสียงข้างน้อยและสมาชิกจำนวนไม่มากจนเกินไป สามารถร้องขอให้มีการเปิดประชุมใหญ่วิสามัญได้
- ควรคงบทบัญญัติเรื่องการคุ้มครองเสียงข้างน้อยตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 65 วรรคสาม ประกอบกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 มาตรา 33 ซึ่งระบุให้สมาชิกซึ่งเป็น ส.ส. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกซึ่งเป็น ส.ส. หรือกรรมการบริหารพรรคการเมืองจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนกรรมการบริหารพรรคการเมือง หรือสมาชิกจำนวนไม่น้อยกว่า 100 คน มีสิทธิร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้หากเห็นว่ามติหรือข้อบังคับของพรรคการเมืองที่ตนเป็นสมาชิกอยู่นั้นจะขัดต่อสถานะและการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญนี้ หรือขัดหรือแย้งกับหลักการพื้นฐานแห่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
5.2.2 การให้ความสำคัญกับสาขาพรรคการเมือง ผู้เขียนขอเสนอให้กำหนดในกฎหมายพรรคการเมืองว่าพรรคการเมืองต้องให้ความสำคัญกับสาขาพรรคมากกว่านี้ กล่าวคือ
- กำหนดให้พรรคการเมืองต้องจัดตั้งสาขาพรรค หากในท้องที่นั้นมีสมาชิกจำนวนมากพอสมควรอันเป็นการกำหนดในเชิงคุณภาพ เพื่อให้สมาชิกพรรคในส่วนภูมิภาคมีโอกาสเข้าร่วมกิจกรรมต่าง ๆ ของพรรคได้อย่างเต็มที่
- ให้อำนาจสาขาพรรคในการคัดเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้ง เพราะสาขาพรรคอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนย่อมรู้ดีกว่าคณะกรรมการบริหารพรรคและสำนักงานใหญ่ของพรรคว่าผู้ใดเป็นผู้มีความรู้ความสามารถเหมาะสมที่จะเป็นผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งในนามพรรคการเมืองของตน
5.2.3 ดูแลการรับบริจาคเงินของพรรคการเมืองให้โปร่งใส ควรกำหนดให้การรับบริจาคเงินของหัวหน้าพรรค กรรมการบริหารพรรค และผู้สมัครรับเลือกตั้งในนามพรรค รวมถึงสมาชิกพรรคทั่ว ๆ ไปต้องมีความโปร่งใสด้วย นอกจากนี้ควรกำหนดให้มีการเก็บค่าธรรมเนียมจากสมาชิกพรรคเพื่อใช้เป็นค่าใช้จ่ายอีกส่วนหนึ่งในพรรค เพื่อลดการพึ่งพาเงินบริจาคจากนายทุนและเป็นการลดภาระการอุดหนุนโดยรัฐซึ่งจะทำให้พรรคการเมืองสามารถพึ่งพาตนเองมากยิ่งขึ้นด้วย
